更快捷 更方便 更透明——解读《药品注册管理办法》
5月1日起，依照《行政许可法》进行修订的《药品注册管理办法》正式施行。这次重新修订的《药品注册管理办法》有什么新意？可操作性是不是更强了？修订的背景、原则是什么？有哪些重要问题需要说明？带着这些疑问，记者日前采访了国家食品药品监督管理局药品注册司负责人。z[+@;4, 百拇医药
据了解，试行的《药品注册管理办法(试行)》(原国家药品监督管理局令第35号，以下简称试行办法)于2002年10月30日颁布，并于2002年12月1日起施行。试行办法适应了修订的《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)及《中华人民共和国药品管理法实施条例》(以下简称《药品管理法实施条例》)的要求，同时也适应了中国加入WTO的新形势，自施行以来，在保证药品安全有效、质量可控和规范药品注册行为方面发挥了十分重要的作用。但是，由于试行办法的施行在《行政许可法》颁布之前，有部分内容不完全符合该法的要求，如申请的受理、审批的时限、批准证明文件的送达等等，因此，药品注册司对试行办法进行了修订。同时，试行办法自施行以来，药品注册管理出现了一系列新情况、新问题，国家食品药品监督管理局已发布了一些规范性文件，对有关问题作了进一步的魅罚纭豆赜谝┢纷⒉峁芾淼牟钩涔娑ā罚ü骋┘嘧2003]367号)和《非处方药注册审批补充规定》(国食药监注[2004]67号)等。为了把有关内容纳入到一个统一的规章中，本次修订将有关的规定增加到《药品注册管理办法》中(以下简称修订后的办法)，并对试行办法中个别用语进行了规范。z[+@;4, 百拇医药
这位负责人介绍，这次修订主要坚持四个原则。一是坚持符合《行政许可法》的原则；二是坚持符合《药品管理法》和《药品管理法实施条例》的原则；三是对试行办法执行过程中亟待完善的问题作进一步明确的原则；四是由于试行办法的实施比较顺利，行政相对人也希望能保持相对的稳定，因此，本次修订还坚持了“可改可不改就不改”的原则。z[+@;4, 百拇医药
修订后的《药品注册管理办法》对章节作了调整，共十六章，二百一十一条。在修订过程中，对于一些申请人比较敏感的问题，药品注册司特别做出了说明。z[+@;4, 百拇医药
■关于药品注册申请的受理z[+@;4, 百拇医药
试行办法对药品注册申请的受理分为三种情形，新药申请由省级药品监督管理部门初审，国家食品药品监督管理局受理；已有国家标准药品的申请由省级药品监督管理部门受理；进口药品申请由国家食品药品监督管理局直接受理。z[+@;4, 百拇医药
按照《行政许可法》有关申请与受理的规定，行政机关在收到申请后5日内未作出不予受理决定的，即为受理。同时，《药品管理法》和《药品管理法实施条例》也有相应规定。因此，修订后的办法将有关受理的规定由3种情形修订为2种情形，即：新药申请和已有国家标准药品的申请的受理均由省级药品监督管理部门受理，进口药品申请仍由国家食品药品监督管理局直接受理。
■关于已上市药品增加新适应症或者功能主治的注册分类e)cq, 百拇医药
试行办法对已上幸┢吩黾有率视χ⒒蛘吖δ苤髦伟凑詹钩渖昵牍芾怼?br> 世界卫生组织(WHO)于2003年对国家食品药品监督管理局进行了考评，对我国的药品注册体系给予了高度评价，认为“已经建立起了一个涉及领域广泛并且具有可操作性的药品注册管理体系。”得分16.5分(满分17分，以满分100分计算为97分)。WHO同时建议，已上市药品增加新适应症应当按照新药管理。e)cq, 百拇医药
经过对这一建议的反复研究，药品注册司认为，根据《药品管理法》第一百零二条对药品的定义，适应症是一个物质成为药品的最重要的前提之一，增加了新适应症尽管物质本身没有发生改变，但作为一个药品已经有了新的内涵，因此，这次修订将增加新适应症作为新药来管理。美国、欧盟、日本、澳大利亚等均将增加新适应症作为新药管理，这也是与国际接轨的表现。e)cq, 百拇医药
由于中药的功能主治与化学药品和生物制品的适应症不同，因此，中药增加新的功能主治仍按补充申请管理。e)cq, 百拇医药
■关于临床试验的表述e)cq, 百拇医药
试行办法第二十四条规定：“药物的临床研究包括临床试验和生物等效性试验。”e)cq, 百拇医药
人用药品注册技术要求国际协调会(ICH)认为，临床试验和临床研究是同义词，主要是强调在人体上进行并以研究为目的。同时，《药品管理法》《药品管理法实施条例》和《药品临床试验质量管理规范》(GCP)中均无临床研究的概念，因此，此次修订将试行办法中的临床研究均修改为临床试验。e)cq, 百拇医药
■关于公共卫生应急所需药品的快速审批e)cq, 百拇医药
2003年非典疫情的发生和蔓延，暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件方面机制不健全的问题。国务院于2003年公布了《突发公共卫生应急条例》，为加快建立和完善突发公共卫生事件应急体系，提高突发公共卫生事件应急能力奠定了法律基础。e)cq, 百拇医药
应急药品是应急体系建立的物质基础。这次修订中，将“对公共卫生应急所需的药品实行快速审批”写入修订后的办法，从药品注册的角度体现了对《突发公共卫生应急条例》的落实。e)cq, 百拇医药
■关于已有国家标准药品的审查
根据《药品管理法实施条例》第三十一条的规定，省级药品监督管理局应当对已有国家标准药品的申请进行审查，提出意见后报送国务院药品监督管理部门审核。这次修订将这一规定进行了明确，具体见第九十三条和第一百七十六条。pt])&, 百拇医药
■关于新药技术转让pt])&, 百拇医药
药品注册申请人获得新药证书后，如果不具备生产该新药的条件，就应当将其技术完整地转让给具备相应生产条件的药品生产企业，并确保该企业生产出合格产品。接受技术转让的企业应当提出申请，取得药品批准文号后，方可将新药上市销售。修订后的办法取消了对技术转让资格的审批，不再核发新药证书副本，大大简化了程序，方便了申请人。pt])&, 百拇医药
新药技术转让在试行办法中为单独一章(第十一章)。国家食品药品监督管理局鼓励药品生产企业和科研单位在新药研究初期就共同研究，而不是等科研单位取得新药证书或者临床试验批件后再去“转让”。结合《药品管理法》及《药品管理法实施条例》中设立监测期的规定，国家食品药品监督管理局规定除独家获得生产注册的新药外，设立监测期的新药，在监测期内不得进行新药技术转让；监测期过后，拟生产该品种的药品生产企业，可以按照已有国家标准药品申请注册，不再受理新药技术转让的申请。考虑到新药技术转让本质上是一个已经取得新药证书的新药申请取得药品批准文号的过程，因此，本次修订将有关新药技术转让的规定作为一节，写入“新┑纳瓯ㄓ肷笈币徽隆?br> ■关于进口药品分包装的管理pt])&, 百拇医药
试行办法将此问题单列一章(第十二章)。考虑到进口药品分包装本质上是已在境外完成最终制剂过程的药品在境内由大包装规格改为小包装规格，或者对已完成内包装的药品进行外包装，放置说明书、粘贴标签等的过程，因此，本次修订将有关规定作为一节，写入“进口药品的申报与审批”一章。pt])&, 百拇医药
■关于非处方药的注册管理pt])&, 百拇医药
我国对药品实行处方药与非处方药(OTC)的分类管理制度。试行办法设立一章对非处方药注册作出规定，明确了可以直接被批准为非处方药的情形，包括：1.经国家食品药品监督管理局批准的非处方药改变剂型但不改变给药途径的药品；2.使用国家食品药品监督管理局确定的非处方药活性成分组成新的复方制剂；3.生产或者进口已有国家药品标准的非处方药。但是，试行办法没有明确有关的程序和具体的要求，经与局药品安全监管司反复协商，于2004年以规范性文件的形式作了相关要求。这次修订将有关内容纳入到修订后的办法中，使非处方药的注册管理规定更加完整，同时也方便了申请人。pt])&, 百拇医药
■关于药品注册的工作时限pt])&, 百拇医药
根据《行政许可法》的规定，除《药品管理法》和《药品管理法实施条例》另有规定的时限外，有关的时限均应按照《行政许可法》执行。因此，修订后的办法将药品注册申请和行政审批的时限均按照《行政许可法》的规定进行了修改。《行政许可法》规定行政审批的时限为20日，但经行政机关负责人批准，可以延长10日。因此，修订后的办法规定：“符合本办法第四十八条规定的品种，应当在20日内完成审批。须经国家食品药品监督管理局批准的药品补充申请，国家食品药品监督管理局应当在20日内完成审批。”“20日内不能完成的，经主管局领导批准，可以延长10日；时限延长超过10日的，须报国务院批准。”pt])&, 百拇医药
同时，修订后的办法还明确了批准证明文件的送达时限为10日内(第一百九十二条)。pt])&, 百拇医药
试行办法实施以来，总体比较平稳。为保证试行办法的严肃性，维护国家食品药品监督管理局的形象，避免给行政相对人造成国家食品药品监督管理局随意延长时限的印象，本次修订对药品注册检验和技术审评的时限没有作出调整，同时明确：“遇有特殊情况需要延长药品注册检验和技术审评时限的，须报国家食品药品监督管理局批准。”(第一百九十四条)pt])&, 百拇医药
修订后的办法将《行政许可法》中涉及药品注册工作的一般规定写入第十三章，并将章名修改为“药品注册的时限和一般规定”。pt])&, 百拇医药
本报记者 张国民(张国民 )
据了解，试行的《药品注册管理办法(试行)》(原国家药品监督管理局令第35号，以下简称试行办法)于2002年10月30日颁布，并于2002年12月1日起施行。试行办法适应了修订的《中华人民共和国药品管理法》(以下简称《药品管理法》)及《中华人民共和国药品管理法实施条例》(以下简称《药品管理法实施条例》)的要求，同时也适应了中国加入WTO的新形势，自施行以来，在保证药品安全有效、质量可控和规范药品注册行为方面发挥了十分重要的作用。但是，由于试行办法的施行在《行政许可法》颁布之前，有部分内容不完全符合该法的要求，如申请的受理、审批的时限、批准证明文件的送达等等，因此，药品注册司对试行办法进行了修订。同时，试行办法自施行以来，药品注册管理出现了一系列新情况、新问题，国家食品药品监督管理局已发布了一些规范性文件，对有关问题作了进一步的魅罚纭豆赜谝┢纷⒉峁芾淼牟钩涔娑ā罚ü骋┘嘧2003]367号)和《非处方药注册审批补充规定》(国食药监注[2004]67号)等。为了把有关内容纳入到一个统一的规章中，本次修订将有关的规定增加到《药品注册管理办法》中(以下简称修订后的办法)，并对试行办法中个别用语进行了规范。z[+@;4, 百拇医药
这位负责人介绍，这次修订主要坚持四个原则。一是坚持符合《行政许可法》的原则；二是坚持符合《药品管理法》和《药品管理法实施条例》的原则；三是对试行办法执行过程中亟待完善的问题作进一步明确的原则；四是由于试行办法的实施比较顺利，行政相对人也希望能保持相对的稳定，因此，本次修订还坚持了“可改可不改就不改”的原则。z[+@;4, 百拇医药
修订后的《药品注册管理办法》对章节作了调整，共十六章，二百一十一条。在修订过程中，对于一些申请人比较敏感的问题，药品注册司特别做出了说明。z[+@;4, 百拇医药
■关于药品注册申请的受理z[+@;4, 百拇医药
试行办法对药品注册申请的受理分为三种情形，新药申请由省级药品监督管理部门初审，国家食品药品监督管理局受理；已有国家标准药品的申请由省级药品监督管理部门受理；进口药品申请由国家食品药品监督管理局直接受理。z[+@;4, 百拇医药
按照《行政许可法》有关申请与受理的规定，行政机关在收到申请后5日内未作出不予受理决定的，即为受理。同时，《药品管理法》和《药品管理法实施条例》也有相应规定。因此，修订后的办法将有关受理的规定由3种情形修订为2种情形，即：新药申请和已有国家标准药品的申请的受理均由省级药品监督管理部门受理，进口药品申请仍由国家食品药品监督管理局直接受理。
■关于已上市药品增加新适应症或者功能主治的注册分类e)cq, 百拇医药
试行办法对已上幸┢吩黾有率视χ⒒蛘吖δ苤髦伟凑詹钩渖昵牍芾怼?br> 世界卫生组织(WHO)于2003年对国家食品药品监督管理局进行了考评，对我国的药品注册体系给予了高度评价，认为“已经建立起了一个涉及领域广泛并且具有可操作性的药品注册管理体系。”得分16.5分(满分17分，以满分100分计算为97分)。WHO同时建议，已上市药品增加新适应症应当按照新药管理。e)cq, 百拇医药
经过对这一建议的反复研究，药品注册司认为，根据《药品管理法》第一百零二条对药品的定义，适应症是一个物质成为药品的最重要的前提之一，增加了新适应症尽管物质本身没有发生改变，但作为一个药品已经有了新的内涵，因此，这次修订将增加新适应症作为新药来管理。美国、欧盟、日本、澳大利亚等均将增加新适应症作为新药管理，这也是与国际接轨的表现。e)cq, 百拇医药
由于中药的功能主治与化学药品和生物制品的适应症不同，因此，中药增加新的功能主治仍按补充申请管理。e)cq, 百拇医药
■关于临床试验的表述e)cq, 百拇医药
试行办法第二十四条规定：“药物的临床研究包括临床试验和生物等效性试验。”e)cq, 百拇医药
人用药品注册技术要求国际协调会(ICH)认为，临床试验和临床研究是同义词，主要是强调在人体上进行并以研究为目的。同时，《药品管理法》《药品管理法实施条例》和《药品临床试验质量管理规范》(GCP)中均无临床研究的概念，因此，此次修订将试行办法中的临床研究均修改为临床试验。e)cq, 百拇医药
■关于公共卫生应急所需药品的快速审批e)cq, 百拇医药
2003年非典疫情的发生和蔓延，暴露出我国在处置重大突发公共卫生事件方面机制不健全的问题。国务院于2003年公布了《突发公共卫生应急条例》，为加快建立和完善突发公共卫生事件应急体系，提高突发公共卫生事件应急能力奠定了法律基础。e)cq, 百拇医药
应急药品是应急体系建立的物质基础。这次修订中，将“对公共卫生应急所需的药品实行快速审批”写入修订后的办法，从药品注册的角度体现了对《突发公共卫生应急条例》的落实。e)cq, 百拇医药
■关于已有国家标准药品的审查
根据《药品管理法实施条例》第三十一条的规定，省级药品监督管理局应当对已有国家标准药品的申请进行审查，提出意见后报送国务院药品监督管理部门审核。这次修订将这一规定进行了明确，具体见第九十三条和第一百七十六条。pt])&, 百拇医药
■关于新药技术转让pt])&, 百拇医药
药品注册申请人获得新药证书后，如果不具备生产该新药的条件，就应当将其技术完整地转让给具备相应生产条件的药品生产企业，并确保该企业生产出合格产品。接受技术转让的企业应当提出申请，取得药品批准文号后，方可将新药上市销售。修订后的办法取消了对技术转让资格的审批，不再核发新药证书副本，大大简化了程序，方便了申请人。pt])&, 百拇医药
新药技术转让在试行办法中为单独一章(第十一章)。国家食品药品监督管理局鼓励药品生产企业和科研单位在新药研究初期就共同研究，而不是等科研单位取得新药证书或者临床试验批件后再去“转让”。结合《药品管理法》及《药品管理法实施条例》中设立监测期的规定，国家食品药品监督管理局规定除独家获得生产注册的新药外，设立监测期的新药，在监测期内不得进行新药技术转让；监测期过后，拟生产该品种的药品生产企业，可以按照已有国家标准药品申请注册，不再受理新药技术转让的申请。考虑到新药技术转让本质上是一个已经取得新药证书的新药申请取得药品批准文号的过程，因此，本次修订将有关新药技术转让的规定作为一节，写入“新┑纳瓯ㄓ肷笈币徽隆?br> ■关于进口药品分包装的管理pt])&, 百拇医药
试行办法将此问题单列一章(第十二章)。考虑到进口药品分包装本质上是已在境外完成最终制剂过程的药品在境内由大包装规格改为小包装规格，或者对已完成内包装的药品进行外包装，放置说明书、粘贴标签等的过程，因此，本次修订将有关规定作为一节，写入“进口药品的申报与审批”一章。pt])&, 百拇医药
■关于非处方药的注册管理pt])&, 百拇医药
我国对药品实行处方药与非处方药(OTC)的分类管理制度。试行办法设立一章对非处方药注册作出规定，明确了可以直接被批准为非处方药的情形，包括：1.经国家食品药品监督管理局批准的非处方药改变剂型但不改变给药途径的药品；2.使用国家食品药品监督管理局确定的非处方药活性成分组成新的复方制剂；3.生产或者进口已有国家药品标准的非处方药。但是，试行办法没有明确有关的程序和具体的要求，经与局药品安全监管司反复协商，于2004年以规范性文件的形式作了相关要求。这次修订将有关内容纳入到修订后的办法中，使非处方药的注册管理规定更加完整，同时也方便了申请人。pt])&, 百拇医药
■关于药品注册的工作时限pt])&, 百拇医药
根据《行政许可法》的规定，除《药品管理法》和《药品管理法实施条例》另有规定的时限外，有关的时限均应按照《行政许可法》执行。因此，修订后的办法将药品注册申请和行政审批的时限均按照《行政许可法》的规定进行了修改。《行政许可法》规定行政审批的时限为20日，但经行政机关负责人批准，可以延长10日。因此，修订后的办法规定：“符合本办法第四十八条规定的品种，应当在20日内完成审批。须经国家食品药品监督管理局批准的药品补充申请，国家食品药品监督管理局应当在20日内完成审批。”“20日内不能完成的，经主管局领导批准，可以延长10日；时限延长超过10日的，须报国务院批准。”pt])&, 百拇医药
同时，修订后的办法还明确了批准证明文件的送达时限为10日内(第一百九十二条)。pt])&, 百拇医药
试行办法实施以来，总体比较平稳。为保证试行办法的严肃性，维护国家食品药品监督管理局的形象，避免给行政相对人造成国家食品药品监督管理局随意延长时限的印象，本次修订对药品注册检验和技术审评的时限没有作出调整，同时明确：“遇有特殊情况需要延长药品注册检验和技术审评时限的，须报国家食品药品监督管理局批准。”(第一百九十四条)pt])&, 百拇医药
修订后的办法将《行政许可法》中涉及药品注册工作的一般规定写入第十三章，并将章名修改为“药品注册的时限和一般规定”。pt])&, 百拇医药
本报记者 张国民(张国民 )